Die Europäische Kommission hat am 27. Oktober 2021 ein aktuelles EU-Bankenpaket verabschiedet, das aus einem Legislativvorschlag zur Änderung der Eigenkapitalrichtlinie („Capital Requirements Directive“, CRD6), einem Legislativvorschlag zur Änderung der Kapitaladäquanzverordnung („Capital Requirements Regulation“, CRR3) und einem Legislativvorschlag zur Änderung der Eigenkapitalverordnung im Bereich der Bankenabwicklung (der sogenannte „Daisy-Chain“-Vorschlag) besteht. Jede der vorgeschlagenen Änderungen spiegelt die Basel-III-Reformen wider und zielt darauf ab, die Widerstandsfähigkeit der Banken bei potenziellen wirtschaftlichen Schocks zu stärken.
Die Änderungen zielen weiter auch darauf ab, Umwelt-, Sozial- und Governance-Risiken (ESG-Risiken) besser in den aufsichtsrechtlichen Rahmen zu integrieren und eine stärkere Aufsicht in der EU zu gewährleisten. Mit den vorgeschlagenen Vorschriften wird insbesondere eine Eigenkapitaluntergrenze („Output Floor“, OF) eingeführt, die Banken darin einschränkt, ihre eigenen internen Berechnungen zu verwenden, um den Umfang ihrer Eigenkapitalbasis zu bestimmen. Obwohl die OF nur auf der höchsten Konsolidierungsebene in der EU anwendbar sein wird, muss sie für jede EU-Tochtergesellschaft festgelegt werden. Bei der Umsetzung der Untergrenze verfolgt die Kommission einen so genannten „Single-Stack“-Ansatz, was bedeutet, dass der OF nicht nur für die international vereinbarten, sondern auch für die EU-spezifischen Eigenkapitalanforderungen gelten wird. Die gestaffelte fünfjährige Übergangsfrist für die Umsetzung der OF beginnt jedoch erst im Jahr 2025.
Eigenkapitalrichtlinie: Berücksichtigung von ESG-Risiken
Der Vorschlag zur Änderung der Eigenkapitalrichtlinie stellt die Interaktion zwischen dem aufsichtsrechtlichen Rahmen und dem Abwicklungsrahmen durch eine Änderung von Artikel 18 der Eigenkapitalrichtlinie klar. National zuständige Behörden könnten einer Bank, die als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend („failing or likely to fail“, FOLTF) deklariert wurde, die Bankzulassung entziehen. Erfüllt eine FOLTF-Bank die Anforderungen für die Einleitung einer Bankenabwicklung nicht, muss sie nach nationalem Recht abgewickelt werden. Um einen angemessenen Schwerpunkt auf Nachhaltigkeitsfragen zu legen, müssen Kreditinstitute kurz-, mittel- und langfristige Reichweite von ESG in ihre Strategien und interne Governance einbeziehen.
Darüber hinaus sind die national zuständigen Behörden befugt, die Ausrichtung der Banken auf das Management von ESG-Risiken zu überprüfen. Im Detail müssen nationale Behörden die Risikopositionen, Vereinbarungen, Strategien, Prozesse und Mechanismen der Banken zum Management von ESG-Risiken bewerten. Eine neue Aufsichtsbefugnis, die sich mit ESG-Risiken befasst, sollte den aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess („supervisory review and evaluation process“) erleichtern.
Eigenkapitalrichtlinie: Neue Befugnisse für den Umgang mit Drittlandzweigstellen
Als Reaktion auf den Wirecard-Skandal werden Aufsichtsbehörden mit leistungsfähigeren Instrumenten für die Überwachung von Bankengruppen ausgestattet. Um einen einheitlichen Ansatz für den Umgang mit Drittlandzweigstellen („third-country branches“, TCBs) zu schaffen, führt der Legislativvorschlag neue Bestimmungen über die Zulassung, die aufsichtlichen Mindestanforderungen, die Meldepflichten und die Aufsicht über TCBs ein. TCBs, die derzeit in der EU tätig sind, müssen in den neuen Klassen 1 und 2 erneut zugelassen werden, um sicherzustellen, dass die nationalen Behörden über die erforderlichen Aufsichtsbefugnisse verfügen. Nach der Einführung des OF für die Berechnung des Gesamtrisikobetrags werden einige Anpassungen an die Säule-2-Anforderungen („Pillar 2 requirement“, P2R) und des Systemrisikopuffers („systemic risk buffer“, SyRB) vorgeschlagen.
Die Änderungen sollen unangemessene Erhöhungen der P2R- und SyRB-Anforderungen vermeiden und sicherstellen, dass diese nicht zur Deckung von Risiken verwendet werden können, die bereits vollständig durch den OF abgedeckt sind. Außerdem wurden zwei Ansätze zur Berechnung der Eigenkapitalanforderungen für die Zwecke des aufsichtlichen Benchmarking hinzugefügt.
Kapitaladäquanzverordnung: Aktualisierte Definitionen
Der Änderungsvorschlag zur Kapitaladäquanzverordnung aktualisiert die Definitionen von Unternehmen, die der konsolidierten Aufsicht unterliegen, nämlich „Anbieter von Nebendienstleistungen“ („ancillary services undertaking“), „Finanzholdinggesellschaft“ und „Finanzinstitut“ sowie die Begriffe „Mutterunternehmen“ und „Tochterunternehmen“. Für die Berechnung des Eigenkapitals sieht der Legislativvorschlag Ausnahmen von den Schwellenwerten für den Abzug der Bestandteile des harten Kernkapitals (Common Equity Tier 1) vor. Die Definitionen der Begriffe „indirekte Beteiligung“ und „synthetische Beteiligung“ werden ebenfalls präzisiert. Ein neuer Artikel für die Bestimmung von Minderheitsbeteiligungen gilt auch für Tochtergesellschaften eines Drittlands.
Hinsichtlich des OF erläutern die neuen Vorschriften die Berechnung der risikogewichteten Aktiva („risk-weighted assets“, RWAs). So ist der Floor-Gesamtrisikobetrag („total risk exposure amount“, TREA) nur von der EU-Muttergesellschaft, der Finanzholdinggesellschaft oder der gemischten Finanzholdinggesellschaft einer Bankengruppe zu verwenden. Gleichzeitig gilt der TREA ohne Flooring für jedes Gruppenunternehmen für die Berechnung der Eigenkapitalanforderungen auf individueller Ebene.
Kapitaladäquanzverordnung: Überarbeiteter Standardansatz
Die Überarbeitung des Standardansatzes für das Kreditrisiko („standardized approach for credit risk“, SA-CR) soll die Risikosensitivität erhöhen mit Blick auf Forderungswert von außerbilanziellen Positionen, Forderungen an Institute und Unternehmen, Spezialfinanzierungen, Retailforderungen, Forderungen mit Währungsinkongruenzen, durch Immobilien besicherte Forderungen, nachrangige Forderungen, Beteiligungspositionen und ausgefallene Forderungen.
Kapitaladäquanzverordnung: Eigenkapitalanforderungen
Weitere Änderungen betreffen die Eigenkapitalanforderungen für Kreditrisiken, die auf internen Ratings basierenden Ansätzen („internal ratings-based approaches“, IRBA) der Kreditinstitute fußen. Sie begrenzen die Forderungsklassen, für die interne Modelle verwendet werden können, und führen eine neue Forderungsklasse für Regionalregierungen und Gebietskörperschaften sowie den öffentlichen Sektor ein. Neue Bestimmungen legen unter anderem Mindestwerte für die Schätzungen von IRB-Parametern fest, die von den Kreditinstituten als Inputs für die Berechnung der RWAs verwendet werden („input floors“), sowie Risikoparameter im Rahmen der IRB-Basisansätze und überarbeitete Anwendungsbereiche und Berechnungsmethoden für eigene Schätzungen von Kreditumrechnungsfaktoren.
Die Änderungen bei Kreditrisikominderungstechniken betreffen die überarbeiteten aufsichtlichen Abschläge für finanzielle Sicherheiten im Rahmen der umfassenden Methode für finanzielle Sicherheiten sowie Klarstellungen zu den Anerkennungskriterien für Garantien. Nach der grundlegenden Überarbeitung des Handelsbuchs („fundamental review of the trading book“) sieht der Vorschlag einige Anpassungen der Eigenkapitalanforderungen für das Marktrisiko vor. Einige gezielte Änderungen wurden für den Risikorahmen für Kreditbewertungsanpassungen („credit valuation adjustment“) und die Mindestabschlagsuntergrenze für Wertpapierfinanzierungsgeschäfte („securities financing transactions“) sowie auf das operationelle Risiko und die Berechnung der Verschuldungsquote vorgenommen.
Um die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten im Risikomanagement der Banken zu fördern, enthält der Legislativvorschlag neue Definitionen für die verschiedenen Arten von ESG-Risiken. Darüber hinaus müssen die Institute ihre ESG-Risiken gegenüber den national zuständigen Behörden offenlegen. Die neuen Bestimmungen dehnen die Anforderungen an die Offenlegung von ESG-Risiken auf alle Institute aus. Derzeit unterliegen nur große Institute mit börsennotierten Emittenten dieser Verpflichtung.
Kapitaladäquanzverordnung: Der Daisy-Chain-Vorschlag
Der Daisy-Chain-Vorschlag sieht einige gezielte Änderungen an der Kapitaladäquanzverordnung vor, um das Problem der Abwicklung von Bankengruppen zu bewältigen. Die Änderungen setzen die indirekte Bezugnahme von internen MREL-fähigen Instrumenten („Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities“, Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten) innerhalb von Abwicklungsgruppen um – auch Daisy-Chain-Ansatz genannt. Der Vorschlag passt die Verordnung an die Abzugsregelung der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Banken („Bank Recovery and Resolution Directive“, BRRD) an.
Mit dem Vorschlag wird die Bestimmung in die Verordnung aufgenommen, dass MREL-fähige Instrumente, die von Tochterunternehmen über ein zwischengeschaltetes Mutterunternehmen an das Abwicklungsunternehmen ausgegeben werden, vollständig vom Betrag der internen MREL-Kapazität des zwischengeschalteten Mutterunternehmens abgezogen werden müssen (Abzugsregelung). Darüber hinaus werden einige gezielte Klarstellungen zu den Anforderungen an das Eigenkapital und die berücksichtigungsfähigen Verbindlichkeiten von Instituten, die wesentliche Tochterunternehmen von Nicht-EU-G-SRIs sind (interne Gesamtverlustabsorptionskapazität, „internal total loss-absorbing capacity“, TLAC), sowie zur Berechnung des TLAC/MREL-Überschusses eines Tochterunternehmens vorgeschlagen.
Die Legislativvorschläge werden vom Europäischen Parlament und vom Rat geprüft und treten am 1. Januar 2023 in Kraft, während die Bestimmungen ab dem 1. Januar 2025 gelten werden.
Anastasia Kotovskaia ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am SAFE Policy Center und promoviert derzeit in Rechtswissenschaften an der Goethe-Universität.
