Am 29. Juli hat die italienische Großbank Unicredit infolge monatelangen Manövrierens hinter verschlossenen Türen und einer Umstrukturierung des Managements, inklusive des Rücktritts des Vorstandsvorsitzenden Jean-Pierre Mustier, ihre „Vorbedingungen“ für die Prüfung der Übernahme der italienischen Bank Monte dei Paschi di Siena (MPS) bekanntgegeben. Die im Jahr 1472 gegründete und in den vergangenen Jahren wiederholt in Schwierigkeiten geratene MPS wurde 2017 verstaatlicht, nachdem sie die europäischen Stresstests nicht bestanden hatte.
Seitdem haben die europäischen Wettbewerbshüter den italienischen Staat unter Druck gesetzt, seine Mehrheitsbeteiligung an MPS bis Ende 2021 zu verkaufen. Nur wurde bisher kein Käufer gefunden. Die Bedingungen, die Unicredit stellt, um einen Deal überhaupt in Betracht zu ziehen, sind drakonisch: Notleidende Kredite, Rechtsstreitigkeiten, Kapitalkosten, unrentable Filialen, Entlassungen von Beschäftigten und vieles mehr, sollen aus dem Deal ausgeklammert und vollständig vom italienischen Staat übernommen werden. Es ist kaum vorstellbar, dass die italienischen Steuerzahler:innen mit weniger als zehn Milliarden Euro belastet werden, zusätzlich zu den mehreren Milliarden, die bereits durch die Verstaatlichung im Jahr 2017 verloren gegangen sind.
Unicredit nimmt derzeit ihre Due-Diligence-Prüfung vor, mit deren Ergebnissen jetzt jederzeit zu rechnen ist. Zuletzt scheint die italienische Regierung dazu geneigt zu sein, Entscheidungen bis nach den Kommunalwahlen hinauszuzögern, die zufälligerweise gerade in den Gemeinden rund um Siena stattfinden.
Eine schmerzhafte, aber rein italienische Geschichte? Wohl kaum
Der Niedergang der MPS sendet auch ein Signal an die EU. Im Jahr 2012 hat die EU eine Bankenunion ins Leben gerufen, die ein gemeinsames Bankenrecht, eine bei der Europäischen Zentralbank (EZB) angesiedelte einheitliche Bankenaufsichtsbehörde und eine neue Abwicklungsbehörde in Brüssel zur Bewältigung von Bankenkrisen umfasst. Das Hauptziel bestand darin, die europäische Landschaft zu stärken, indem sie von unrentablen und ineffizienten Banken befreit wird. Eine zweite und damit zusammenhängende Zielsetzung lautete, die Entstehung einer kleinen Anzahl von pan-kontinentalen Banken zu fördern, die weltweit wettbewerbsfähig und dazu in der Lage sind, die internationalen Tätigkeiten europäischer Unternehmen zu unterstützen.
Während das zehnte Jubiläum des Projekts näher rückt, vermag ein Rückblick nicht zu ermutigen. Das zweite Ziel wurde deutlich verfehlt; vor zehn Jahren befanden sich drei kontinentaleuropäische Banken unter den acht größten Banken der Welt, gemessen an ihren Vermögenswerten. Heute sind es keine mehr.
Die Beurteilung des Fortschritts im Hinblick auf die erste Zielsetzung ist komplexer, aber ermutigt nicht gerade mehr. Einige Maßnahmen sind unternommen worden: So wurde beispielsweise die schwächste deutsche Regionalbank, die HSH Nordbank, unter dem neuen Namen Hamburg Commercial Bank AG privatisiert, und zwei fast bankrotte italienische Banken (Banca Popolare di Vicenza und Veneto Banca) zu einem stärkeren Kreditinstitut (Banca Intesa) fusioniert, in beiden Fällen unter erheblichem Einsatz öffentlicher Mittel.
Viele Banken im Markt – einschließlich der gerade erwähnten deutschen – sind jedoch nach wie vor sehr schwach, wie die gerade von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde und der EZB durchgeführten Stresstests zeigen. Insbesondere Italien sticht durch mehrere mittelgroße unrentable Banken heraus, die nur dank direkter oder indirekter Unterstützung durch den Staat überleben.
Der anhaltende Wirtschaftsaufschwung und die von Europa unter der Ägide des EU-Wiederaufbaufonds „Next Generation EU“ eingeleitete Reformsaison bieten die Möglichkeit, auch die Mängel der Bankenunion zu beheben. An drei Fronten besteht Handlungsbedarf.
Die Bankenunion stärken
Erstens muss die europäische Abwicklungsbehörde umstrukturiert und ihre operativen und finanziellen Instrumente gestärkt werden. Sie muss mit vollumfänglichen Befugnissen und der Verantwortung für die Umstrukturierung oder Abwicklung von Banken ausgestattet werden, die die EZB als unrentabel ansieht. Sie muss dazu in der Lage sein, zu diesem Zweck öffentliche Mittel zu mobilisieren, bei Bedarf auch, ohne dass sie dabei den strengen Auflagen der EU-Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken unterliegt. Jede Bank, die abgewickelt wird, sollte, wenn sie aktiv bleibt, eine saubere Bilanz und eine glaubwürdige Geschäftsperspektive aufweisen. Eine öffentlich finanzierte Rekapitalisierung, wie sie 2017 für die MPS durchgeführt worden ist, sollte nicht ohne eine vorherige Überprüfung der Qualität der Aktiva in der Bilanz einer Bank zulässig sein.
Zweitens müssen die Befugnisse der EZB-Bankenaufsicht präzisiert und neu festgelegt werden. In den vergangenen Jahren haben nationale Legislativen oder in einigen Fällen sogar europäische Behörden das Eingreifen der EZB-Aufsichtsbehörden gelegentlich blockiert oder verzögert. Es muss klar sein, dass die in der Charta der EZB-Aufsicht verankerten Befugnisse (z.B. die Forderung nach angemessenen Rückstellungen für notleidende Kredite) allein im Ermessen der EZB-Aufsicht liegen. Auch der Einsatz makroprudenzieller Instrumente durch die EZB muss einfacher und flexibler gestaltet werden.
Drittens muss eine maßgeschneiderte Regelung eingeführt werden, um die Entstehung pan-kontinentaler Banken zu fördern und gleichzeitig das Systemrisiko zu kontrollieren, das sie mit sich bringen können. Die regulatorischen Hürden, die grenzüberschreitende Geschäfte innerhalb der Bankenunion derzeit kostspielig und riskant machen, müssen beseitigt werden. Paneuropäische Bankengruppen sollten strenge mikro- und makroprudenzielle Anforderungen erfüllen, bei deren Berechnung die Bankenunion als eine einzige Rechtsordnung betrachtet wird. Grenzüberschreitend tätige Gruppen sollten Kapital- und Liquiditätsressourcen innerhalb der Grenzen der Bankenunion frei zuweisen können, wobei sie lediglich den von der EZB festgelegten aufsichtsrechtlichen Anforderungen unterliegen.
Die MPS ist nur das jüngste Beispiel dafür, dass die Einführung der europäischen Bankenunion weder die massive Verschwendung von Steuergeldern verhindern noch gewährleisten konnte, dass unrentable Banken aus dem Markt ausscheiden. Es ist nun an der Zeit, die Hindernisse anzugehen, die den Zielen der Bankenunion entgegenstehen. Geschieht dies nicht, werden die Stimmen, die den Sinn der Bankenunion in Frage stellen, immer lauter werden.
Ignazio Angeloni ist SAFE Senior Fellow und Research Fellow am Mossavar-Rahmani Center for Business and Government der Harvard Kennedy School.
Dieser Artikel wurde zuerst vom „Official Monetary and Financial Institutions Forum“ (OMFIF) in englischer Sprache veröffentlicht.
Blogbeiträge repräsentieren die persönlichen Ansichten der Autor:innen und nicht notwendigerweise die von SAFE oder seiner Beschäftigten.
