Am Ende jedes Monats stellt das SAFE Regulatory Radar eine Auswahl wichtiger Neuigkeiten und Entwicklungen im Bereich der Finanzregulierung auf nationaler und EU-Ebene zusammen.
Bankenunion: Deutscher Vorschlag für eine gemeinsame europäische Einlagensicherung
In einem am 6. November in der Financial Times veröffentlichten Gastbeitrag, der auf einem "Non-Paper" des Bundesfinanzministeriums basiert, hat Bundesfinanzminister Olaf Scholz seine Vorschläge zur Vollendung der Bankenunion dargelegt. Er will den deutschen Widerstand gegen die Europäische Einlagensicherung (EDIS) beenden und die Vollendung der Bankenunion weiter vorantreiben. Scholz fordert dabei nicht, nationale Systeme zu ersetzen. Vielmehr plädiert er für ein neues europäisches Einlagenrückversicherungssystem, das die nationalen Regelungen ergänzen würde.
Der Vorschlag von Scholz besteht aus vier Elementen. Erstens schlägt er einen gemeinsamen Insolvenz- und Abwicklungsmechanismus für alle Banken vor, unabhängig von ihrer Größe und Systemrelevanz. Er argumentiert, dass Europa dem Beispiel der Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) folgen sollte, die alle Banken im US-Banksystem beaufsichtigt und nicht nur eine Teilmenge wichtiger Banken. Zweitens heißt es in dem Positionspapier, dass die derzeit bestehenden Risiken weiter reduziert werden müssten, um das Ziel eines stabilen Bankensektors zu erreichen. Eine der Voraussetzungen dafür sei die Reduzierung notleidender Kredite. Außerdem schreiben die Autoren des Positionspapiers, dass die Finanz- und Staatsschuldenkrise gezeigt habe, dass Staatsanleihen keine risikofreie Investition seien. Daher sollten Risikoanpassungen in der aufsichtsrechtlichen Behandlung von Staatsanleihen berücksichtigt werden.
Drittens soll ein europäischer Einlagensicherungsmechanismus Teil der verbesserten Architektur der europäischen Bankenunion sein. Nach dem Vorschlag von Scholz würde EDIS das Finanzsystem als Ganzes stabilisieren, indem es Bank Runs entgegenwirke, da die Einleger kein Vertrauen in die Leistungsfähigkeit der nationalen Systeme hätten. Die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der nationalen Einlagensicherungssysteme (nELS) könnte so durch ein europäisches Rückversicherungssystem ausgeglichen werden.
Zusätzlich zu den nationalen Einlagensicherungsfonds könnte daher ein vom Single Resolution Board (SRB) verwalteter Europäischer Einlagensicherungsfonds mit nationalen Reserven eingerichtet werden, der bei Bedarf die nationalen Systeme durch rückzahlbare Kredite mit Liquidität versorgen könnte. Es bleibe sicherzustellen, dass sich das Zielniveau der nationalen Einlagensicherungssysteme und die Beiträge der Institute im Einklang mit dem Einlagenvolumen entwickeln, um dem extremen Erwerb von Einlagen auf Kosten anderer Bankensektoren entgegenzuwirken.
Um sicherzustellen, dass auch nationale Einlagensicherungssysteme in Mitgliedstaaten mit kleinen Bankensektoren (und damit einer eingeschränkten Möglichkeit zur Rückzahlung von Liquiditätsdarlehen) ausreichend finanziert werden können, könnte ein Rückversicherungsmodell in einem fortgeschrittenen Stadium der Bankenunion denkbar sein (d.h. in einem zweiten Schritt, nachdem alle anderen Elemente der Bankenunion umgesetzt wurden). Das Modell würde neben der Bereitstellung von Liquidität auch eine begrenzte Verlustübernahmekomponente beinhalten. Auf diese Weise könnte den nationalen Einlagensicherungssystemen mehr Mittel zur Verfügung gestellt werden als bei einer Variante, die eine vollständige Rückzahlung des Darlehens vorsieht, heißt es in dem Positionspapier.
Nicht zuletzt sei das Steuerrecht nach wie vor einer der Schlüsselbereiche im Zusammenhang mit Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EU. Aus diesem Grund sei eine einheitliche Besteuerung der Banken innerhalb der EU unverzichtbar, betont der Vorschlag von Scholz. Die Fortschritte in der Bankenunion sollten nicht die Entwicklung wettbewerbsverzerrender Steuergesetzgebungen fördern, insbesondere solcher, die auf Gewinnverlagerungen abzielen.
Während es bereits einen Kommissionsvorschlag zu EDIS gibt, der ausführlich diskutiert wurde, seien weitere technische Arbeiten zum Krisenmanagement und zur Regulierung von Staatsanleihen erforderlich, heißt es in dem Papier. Im Dezember 2019 sollen Expertengruppen eine eingehende Analyse mit Vorschlägen entwickeln, sowohl für Regulierungsmaßnahmen und Krisenmanagement als auch für die Schaffung eines Binnenmarktes für Bankdienstleistungen, einschließlich spezifischer Mechanismen für Banken.
Außerdem sollen Expertengruppen Vorschläge für Kalibrierungsmodelle zur angemessenen Regulierung von Staatsanleihen vorlegen. Auf der Grundlage dieser Analysen soll die Europäische Kommission dann Regulierungsvorschläge einreichen. Im Falle des Bankeninsolvenzrechts solle die Kommission in Kürze einen Regulierungsvorschlag vorlegen, der im Rat diskutiert werden könne. Die Kommission könne auch einen neuen Vorschlag für ein europäisches Einlagenrückversicherungsmodell vorlegen.
Kapitalmarktunion: ein einheitlicher Rahmen für Kapitalanlagegesellschaften und gedeckte Schuldverschreibungen
Am 8. November 2019 hat der Europäische Rat ein Maßnahmenpaket verabschiedet, das die Entwicklung der Kapitalmarktunion weiter vorantreibt. Die neuen Rechtsakte schaffen insbesondere einen neuen Aufsichtsrahmen für Kapitalanlagegesellschaften und einen harmonisierten Rechtsrahmen für gedeckte Schuldverschreibungen. Die Dokumente wurden am 27. November unterzeichnet und treten zwanzig Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
Eine der Reformen betrifft ein überarbeitetes Regime für Kapitalanlagegesellschaften, die unter die Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID II) fallen. Bis jetzt sind alle juristischen Personen, die Wertpapierdienstleistungen erbringen, den gleichen Anforderungen unterworfen wie Banken. Nach der vereinbarten Verordnung (IFR) und Richtlinie (IFD) über Kapitalanlagegesellschaften unterliegen diese unterschiedlichen Vorgaben je nach Größe, Art und Komplexität. Die größten Unternehmen (Klasse 1), die bankähnliche Dienstleistungen anbieten, wie zum Beispiel Handel auf eigene Rechnung oder versicherungstechnische Finanzinstrumente, werden dazu verpflichtet, die (Kapitaladäquanzverordnung – CRR) und die (Eigenkapitalrichtlinie IV – CRD IV) anzuwenden und werden als Kreditinstitute beaufsichtigt.
Die anderen Kapitalanlagegesellschaften (Klassen 2 und 3) werden einem neuen, weniger strengen Aufsichtsregime unterliegen und nicht Gegenstand von CRR und CRD4 IV sein.
Für die Klassifizierung der Kapitalanlagegesellschaften führen die neuen Regelungen so genannte „K-Faktoren“ ein, die Risiken für Kunden, den Marktzugang oder für die Liquidität sowie das Unternehmen selbst abdecken. Die neuen Regelungen zielen darauf ab, die Vorschriften für Kapitalanlagegesellschaften verhältnismäßiger zu machen in Bezug auf ihre Art und angemessener für die Risiken, die sie eingehen. Es wird erwartet, dass die Regelungen ab 2021 anwendbar sein werden.
Ein anderes Regelwerk legt vereinheitlichte Produktanforderungen und die Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen fest. Gedeckte Schuldverschreibungen sind in vielen EU-Mitgliedstaaten ein Schlüsselinstrument für die langfristige Finanzierung. Dennoch ist der europäische Markt für gedeckte Schuldverschreibungen bisher noch fragmentiert.
Der neue Rechtsrahmen besteht aus einer EU-Verordnung und einer Richtlinie, die sich auf Risikopositionen in Form gedeckter Schuldverschreibungen beziehen, mit denen der Anlegerschutz gestärkt und eine stabile Finanzierungsquelle für Kreditinstitute sichergestellt werden soll. Die neue Gesetzgebung führt eine gemeinsame Definition von gedeckten Schuldverschreibungen ein: Eine gedeckte Schuldverschreibung ist demnach eine von einem Kreditinstitut ausgestellte Schuldverschreibung, die durch Deckungswerte besichert wird, auf die Anleger gedeckter Schuldverschreibungen direkten Zugriff als bevorzugte Gläubiger haben. Das neue Gesetz legt auch die strukturellen Merkmale des Instruments sowie die Aufgaben und die Zuständigkeiten für die Aufsicht fest. Das Gesetzespaket enthält Regeln für die Verwendung des Gütesiegels "European Covered Bonds", anhand dessen Investoren die Qualität der gedeckten Schuldverschreibungen beurteilen können sollen. Nach der Umsetzungsphase werden sowohl die Verordnung als auch die Richtlinie ab etwa Mitte 2022 anwendbar sein.
Nachhaltige Finanzwirtschaft: neuer EU-Rechtsrahmen
Am 24. Oktober hat der Europäische Rat Rechtsakte veröffentlicht, die zu einer nachhaltigen Finanzwirtschaft beitragen sollen. Das Maßnahmenpaket ist ein Teil der Kapitalmarktunion, soll „Green Finance“ fördern und in Einklang bringen mit den Zielen des Übereinkommens von Paris zum Klimawandel. Die Verordnung in Bezug auf nachhaltige Investments und Nachhaltigkeitsrisiken im Finanzdienstleistungssektor (Offenlegungsverordnung) betrifft Transparenzpflichten für nachhaltige Anlagen. Dem neuen Gesetz zufolge müssen institutionelle Anleger offenlegen, wie sie Umwelt-, Sozial- und Governance-Risiken (ESG) in ihren Anlageprozess einbeziehen und inwiefern sich diese Risiken auf die Rentabilität der Investition auswirken könnten. Institutionelle Anleger, die eine „grüne“ Anlagestrategie verfolgen, müssen erklären, wie diese Strategie umgesetzt wird und welche Auswirkungen Nachhaltigkeitsaspekte auf ihre Portfolios und Produkte haben.
Die „Verordnung hinsichtlich EU-Referenzwerten für den klimabedingten Wandel“ schafft eine neue Kategorie von Finanz-Benchmarks. Ein Klima-Referenzwert ist ein Investment-Benchmark (Index), der die Ziele in Bezug auf die Reduzierung der Treibhausgasemissionen und den Übergang zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft umfasst. Nach dem neuen Gesetz müssen die Ersteller des Klima-Referenzwerts ihre Methodik erläutern, wie sie die ESG-Aspekte von kohlenstoffarmen Faktoren in ihrem Index berücksichtigen.
Die erste Art von Referenzenwerten, der EU-Referenzwert für Investitionen in eine klimafreundliche Wirtschaft, zielt darauf ab, den CO2-Fußabdruck eines Standard-Anlageportfolios zu verringern und sieht eine erhebliche Diversifizierung vor. Der zweite Typ, der EU-Referenzwert für Investitionen im Einklang mit dem Pariser Übereinkommen, wurde für äußerst ambitionierte, klimabezogene Investitionsstrategien entwickelt und sieht strengere Mindestanforderungen vor.
Die Offenlegungsverordnung wird 15 Monate nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU anwendbar sein, die Ende des Jahres erwartet wird. Die Verordnung zu EU-Referenzwerten tritt einen Tag nach ihrer offiziellen Veröffentlichung in Kraft.
Eine weitere wichtige EU-Verordnung, die Taxonomie-Verordnung, wurde in der ersten Lesung nicht angenommen und soll bei den nächsten Verhandlungen weiter diskutiert werden. Einmal vereinbart und abgeschlossen, wird ein einheitlicher grüner Klassifizierungsrahmen voraussichtlich Ende 2022 in Kraft treten.
Anastasia Kotovskaia ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin im SAFE Policy Center und arbeitet derzeit an einer rechtswissenschaftlichen Promotion an der Goethe-Universität.
Iva Vacheva-Spanidis ist Koordinatorin im SAFE Policy Center und hat einen Master in Governance and Public Policy der TU Darmstadt.
