Unternehmensbesteuerung: Einheitliche Regeln statt unkoordinierter nationaler Maßnahmen

SAFE Policy Lecture: Experten des Internationalen Währungsfonds stellten Alternativen vor für Reformen der internationalen Unternehmensbesteuerung

Im Rahmen einer SAFE Policy Lecture am 10. Mai haben Victoria Perry, Alexander Klemm und Shafik Hebous vom Fiscal Affairs Department des Internationalen Währungsfonds (IWF) im House of Finance Reformideen für die internationale Unternehmensbesteuerung präsentiert.

Aus ihrer Sicht steht das derzeitige System vor Herausforderungen, wie etwa der Verlagerung von Gewinnen in Niedrigsteuerländer und Steuerwettbewerb zwischen den Staaten. Dieses Problem habe auch das „International Framework on Base Erosion and Profit Shifting" (BEPS) nicht völlig aufgelöst. Diese Initiative der G20- und OECD-Länder sieht Victoria Perry als einen Schritt in die richtige Richtung. „Es wurden ziemlich viele Fortschritte gemacht“, sagte sie. Aus der Sicht von Perry hat das Abkommen legale Schlupflöcher in der multilateralen Unternehmensbesteuerung geschlossen. Allerdings habe es Praktiken der Gewinnverschiebung nicht vollständig beseitigen können. Darüber hinaus würden einseitige Maßnahmen wie die US-Steuerreform (GILTI) den Steuerwettbewerb fördern und könnten zu einer ineffizienten Allokation führen.

Nach Ansicht der IWF-Experten ist eine globale Lösung dringend erforderlich. Sie erwarten aber, dass eine weltweite Reform aufgrund der unterschiedlichen nationalen Interessen und der Komplexität der Steuergesetzgebung nur schwer zu erreichen sein wird. Darüber hinaus sagte Alexander Klemm, dass einkommensschwache Länder besonders von Steuervermeidungsmaßnahmen betroffen seien. Außerdem stellt nach Ansicht der IWF-Experten die Digitalisierung die grundlegendste Norm der Unternehmensbesteuerung in Frage: die physische Präsenz. Das Prinzip "dort besteuern, wo der Wert geschaffen wird" gelte nicht für Geschäftsmodelle digitaler Giganten wie Google oder Facebook und anderen hoch digitalisieren Unternehmen, da für sie nicht die physische Präsenz vor Ort entscheidend sei. Als Folge hätten die europäischen Regierungen argumentiert, dass der Wert solcher Unternehmen weitgehend von Nutzern erzeugt werde, die ihre privaten Informationen teilen würden. Bereits bestehende Digitalsteuern seien komplex und zielen nur auf eine kleine Gruppe führender digitaler Unternehmen; diese Art der Einhegung bestimmter digitaler Aktivitäten sei fehl am Platz, sagte Klemm, da digitale Dienste auch in der traditionellen Industrie stark genutzt würden. Es gebe keinen Konsens darüber, wie digitale Dienste im Rahmen des bestehenden Systems behandelt werden sollten; deshalb sprechen sich die IWF-Experten für einheitliche Regeln aus anstelle von unkoordinierten nationalen Maßnahmen.

Alternative Steuerregelungen

Perry, Klemm und Hebous sprachen auch über mögliche Reformen des internationalen Steuersystems. Eine aktuell diskutierte Lösung ist die Mindestbesteuerung. Diese garantiert, dass die Gewinne multinationaler Unternehmen steuerlich einem Mindestsatz unterliegen. Einerseits würde eine Mindeststeuer auf Auslandsinvestitionen Gewinnverschiebungen vermindern, da multinationale Unternehmen einen geringeren Anreiz haben würden, Gewinne in ausländischen Tochtergesellschaften zu belassen, die keine oder nur geringe Steuern im Ausland zahlen. Zugleich wären die Anreize für die Herkunftsländer geringer, Direktinvestitionen durch Steuerunterschreitung anzuziehen.

Andererseits wirkten Mindeststeuern auf Investitionen im Inland der Erosion der Steuerbasis entgegen. Nach Ansicht der IWF-Experten könnten vor allem einkommensschwache Länder von einer solchen Steuer profitieren. Diese wäre mit dem bestehenden Steuersystem vereinbar und ließe sich daher relativ einfach umsetzen. Eine Mindestbesteuerung könne jedoch die Verzerrungen erhöhen in Abhängigkeit von der Umsetzung und wäre für einseitige Maßnahmen geeignet, während sie bei einer multilateralen Umsetzung stärker wäre, sagte Klemm.

Shafik Hebous stellte drei alternative Ansätze vor, die, wenn sie weltweit umgesetzt würden, bei den Problemen der Gewinnverschiebung und des Steuerwettbewerbs ansetzen könnten. Die ortsbezogene Cashflow-Steuer (Destination-based Cash-Flow Tax, DBCFT) kann als eine Steuer auf wirtschaftliche Renten angesehen werden und wäre robust gegenüber Gewinnverlagerungen.

So exportiert beispielsweise ein multinationales Unternehmen zu niedrigen Transferpreisen an ausländische Tochtergesellschaften, die niedrigen Steuern unterliegen. Nach der derzeitigen Regelung sind diese Umsätze Teil der Steuerbemessungsgrundlage der Muttergesellschaft. Diese Art der Fehlbepreisung würde die Steuerschuld nach DBCFT nicht mehr reduzieren. Der IWF schätzt, dass das weltweite Gesamtniveau an Steuereinnahmen ungefähr konstant bleiben, die Einführung jedoch kurzfristig zu Gewinnern und Verlierern führen würde. Während DBCFT für rohstoffarme und einkommensschwache Länder von Vorteil wäre, dürften am ehesten exportorientierte Länder wie Deutschland mit einem Handelsüberschuss unter dem neuen System Einnahmen verlieren. Hebous betonte jedoch, dass das System nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbar sei und auch gegen Doppelbesteuerungsabkommen verstoße, was die Umsetzung behindern würde.

Ein zweiter Ansatz, den Hebous diskutierte, ist „Formula apportoinment“ (FA), der Gewinnverschiebungen beseitigen würde. Die Länder müssten sich zunächst auf eine gemeinsame Bemessungsgrundlage einigen. Dann würde der steuerpflichtige Gewinn nach einer Formel auf die Länder aufgeteilt. Jede Steuerbehörde könnte ihren eigenen Steuersatz auf die zugewiesene Steuerbemessungsgrundlage anwenden. "Es wird schwierig sein, die Steuerbemessungsgrundlagen zwischen den Länder anzugleichen", sagte Hebous. Da sich die Länder auf die Formel und die Bemessungsgrundlage einigen müssten, wäre es auch ein langer Prozess bis zur Umsetzung. Außerdem würde der Steuerwettbewerb nicht abgeschafft, da die Länder ihre eigenen Steuersätze hätten.

Schließlich stellte Hebous ein hybrides Steuersystem vor, die so genannte "Residual Profit Allocation" (RPA). Es basiert auf der Unterscheidung zwischen einem "normalen Gewinn", der eine annehmbare Rendite auf die wirtschaftliche Tätigkeit widerspiegelt, und dem "Residualgewinn", der sich auf den Überschuss bezieht, der über den normalen Gewinn hinausgeht. Während bei normalen Gewinnen etablierte Vereinbarungen oder Unternehmensbesteuerung angewendet würde, könne der Residualgewinn auf einer einheitlichen Basis aufgeteilt werden. Die Umsetzung dieser Reform wäre weniger schwierig, da sie Elemente des derzeitigen Steuersystems beibehalte, sagte Hebous.