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Sind Kreditgarantien das richtige Mittel für kleine Unternehmen?

Thomas Mosk: Politische Entscheidungsträger sollten die Risikoübernahme von Unternehmenskrediten kritisch prüfen, um unbeabsichtigte Nebenwirkungen zu vermeiden

Die weit verbreiteten „Lockdowns“ als Folge der weltweiten Coronapandemie haben erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaft, insbesondere auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU). KMU sind aufgrund ihrer „Grundleiden“, also ihrer Abhängigkeit von Bankfinanzierungen und den damit verbundenen finanziellen Zwängen, besonders krisenanfällig. Entsprechend zahlreich waren die Forderungen aus Wissenschaft, Politik und Interessengruppen nach Unterstützung von KMU in der derzeitigen Coronakrise. Eine weit verbreitete politische Reaktion war die Einführung oder Änderung bestehender staatlicher Kreditgarantieprogramme. Fast alle Länder (siehe Tabelle) stellten die Risikoübernahme von Krediten in den Mittelpunkt ihrer Strategie, um die Finanzierungsprobleme der KMU zu lindern.

Obwohl Garantieprogramme, aufgrund der direkten Anwendbarkeit eines bereits bestehenden institutionellen Rahmens in den meisten Ländern, eine effiziente Wahl zu sein scheinen, ist es nicht offensichtlich, ob staatliche Garantieprogramme auch das richtige Mittel sind, um in Not geratenen KMU zu helfen.

Die Rolle der Kreditgarantieprogramme in der Coronakrise

Die gegenwärtige Wirtschaftskrise ist in ihrer Art bemerkenswert, da sie aus mindestens zwei Arten von wirtschaftlichen Schocks besteht: einem Produktionsschock aufgrund der unterbrochenen globalen Lieferketten und einem beispiellosen Nachfrageschock als Folge des Lockdowns. Der Nachfrageschock hat bei den meisten kleinen Unternehmen zu einem plötzlichen Austrocknen des Cashflows und zu Liquiditätsengpässen geführt. Die jeweiligen Regierungen unterstützten die KMU unmittelbar mit direkten Subventionen und kurzfristigen Lohnausgleichszahlungen – wie etwa dem Kurzarbeitergeld in Deutschland –, aber auch durch eine erhebliche Ausweitung der staatlichen Risikoübernahme von Unternehmenskrediten. Nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über die spezifischen COVID-19-Garantieprogramme in acht Ländern.

Zu den gemeinsamen Änderungsvorschlägen gehören eine Ausweitung der Höchstgarantie, eine breitere Garantiedeckung, eine ausgeweitete Anspruchsberechtigung und bessere Bedingungen und Bestimmungen. So hat Deutschland beispielsweise die Höchstgarantie auf 2,5 Millionen Euro pro Unternehmen und die Höchstgarantiedeckung für Betriebskapital auf 80 Prozent erhöht. Obwohl einige empirische Belege zeigen, dass Garantieprogramme den Zugang zu Finanzmitteln verbessern und neu gegründeten Unternehmen helfen, schneller zu wachsen (Lelarge, et al., 2010; Ioannidou, et al., 2018), ist bislang wenig über unbeabsichtigte Auswirkungen von Garantieprogrammen bekannt. Daher müssen politische Entscheidungsträger die Vor- und Nachteile von Garantieprogrammen abwägen, bevor sie dieses Instrument einsetzen.

Überblick über die COVID-19-Garantieprogramme in acht Ländern
LandCovid-GarantieprogrammVorgeschlagene Änderungen
GroßbritannienCoronavirus Business Interruption Loan Scheme, Bounce Back Loan SchemeAusweitung der Höchstgarantie, höhere Garantiedeckung, breitere Förderungen, bessere Bedingungen und Konditionen
USAExpress Bridge Loan Scheme, Economic Injury Disaster Loan, Paycheck Protection Program Umfassendere Anspruchsberechtigung, bessere Bedingungen und Konditionen
DeutschlandCoronavirus Finanzierungslösung, Corona-HilfenHöhere Garantiedeckung, breitere Förderungswürdigkeit 
FrankreichGarantie bancaire du renforcement de la trésorerie CoronavirusHöhere Garantiedeckung, breitere Förderungswürdigkeit, bessere Bedingungen und Konditionen
SpanienLíneas COVID-19Erweiterung der maximalen Kredite, höhere Garantiedeckung
ItalienGuarantee Fund for SMEs, and various regional schemesHöhere Garantieleistungen, bessere Bedingungen und Konditionen
NiederlandeGuarantee scheme (BMKB)Höhere Garantiedeckung, breitere Förderungswürdigkeit, bessere Bedingungen und Konditionen, mehr teilnehmende Finanzinstitute
PortugalLinha Específica Encerrada COVID-19Erweiterung der maximalen Kredite, höhere Garantiedeckung, bessere Bedingungen und Konditionen 

 

Vorteile von Garantieprogrammen und mögliche unbeabsichtigte Nebenwirkungen

Der Hauptvorteil von Garantieprogrammen in der gegenwärtigen Krise besteht darin, dass sie sich auf bestehende Institutionen stützen können. Fast jedes Land können Strukturen bestehender Programme nutzen, um COVID-spezifische Änderungen direkt umzusetzen. Da die meisten Unternehmen anfangs mit kurzfristigen Liquiditätsengpässen konfrontiert waren, sollte jede Politik, die diese Probleme angeht, eine kurze Umsetzungszeit anstreben. Ein weiterer Vorteil von Garantieprogrammen ist die Vertrautheit der Bankangestellten und Unternehmer mit den Programmen. Trotz dieser Vorteile könnten Garantieprogramme zu mehreren unbeabsichtigten Ergebnissen oder Konflikten mit anderen Maßnahmen zur Regulierung des Finanzsektors führen.

Garantieprogramme könnten nicht nur zu grenzüberschreitenden Wettbewerbsverzerrungen, sondern die Diskrepanz zu den Finanzierungsbedürfnissen der KMU könnte zudem zu einer Überschuldung der Unternehmen sowie zu Fehlanreizen für Kreditinstitute führen. Politische Entscheidungsträger sollten daher die gewählten Garantieprogramme kritisch überprüfen. Die folgende Auflistung enthält einen Überblick über diese unbeabsichtigten Nebenwirkungen und politische Empfehlungen zur Behebung dieser Probleme:

  • Schlechter Zuschnitt auf den Finanzierungsbedarf von KMU in der Coronakrise
    Die meisten Garantieprogramme sind darauf ausgerichtet, Investitionen kleiner Unternehmen in Anlagevermögen zu fördern, anstatt Garantien zur Deckung des kurzfristigen Liquiditätsbedarfs zu gewährleisten. Es legen einige Programme ausdrücklich fest, für welche Zwecke diese Kredite verwendet werden können oder verknüpfen Bürgschaften mit befristeten Krediten statt mit Kreditlinien, während Unternehmen häufig Kreditlinien zur Finanzierung ihres kurzfristigen Liquiditätsbedarfs verwenden. Ein Garantieprogramm sollte daher für die Bewältigung eines plötzlichen Nachfrageschocks anders konzipiert sein als ein Programm zur Bewältigung einer bankbedingten Kreditklemme. Zum Beispiel sollte das Garantieprogramm den Unternehmen erlauben, die Bürgschaft zur Sicherung neuer Kreditlinien zu nutzen und nicht die Haftungsübernahme auf Investitionen in Sachanlagen zu beschränken. 
  • Überschuldung
    Garantien sind immer mit Schulden verbunden, die letztlich den Verschuldungsgrad der Unternehmen (Leverage) erhöhen. Ein hoher Leverage erhöht die Wahrscheinlichkeit eines (strategischen) Ausfalls aufgrund hoher Zinsaufwendungen und Ratenzahlungen. Darüber hinaus könnten hohe Leverage-Ratios auf lange Sicht Probleme mit einem Schuldenüberhang schaffen, der die Anreize für Unternehmer Investitionen zu tätigen, verringert. Um diesen Problemen vorzubeugen, sollten Regierungen erwägen, Garantieprogramme durch eigenkapitalähnliche Instrumente zu ergänzen (siehe z.B. den Vorschlag von Boot, et al., 2020).
  • Garantieprogramme können Banken Fehlanreize bieten
    Garantieprogramme könnten zu einer effektiven Übertragung des Kreditrisikos von der Bank auf den Haftungsnehmer der Kreditgarantien führen. Dieser Risikotransfer könnte die Anreize der Banken verringern, Unternehmen zu überprüfen, weil sie ein geringeres Risiko tragen. Garantieprogramme sollten daher klare und überprüfbare Screening-Richtlinien für Banken enthalten, die die zuständige Behörde, die Garantieagentur, vor einer Auszahlung prüfen könnte. Darüber hinaus könnten Banken im Falle eines Zahlungsausfalls es vorziehen, staatlich garantierte Kredite lieber zu liquidieren, als die Bedingungen mit dem jeweiligen Unternehmen neu zu verhandeln, um eine Reorganisation zu ermöglichen. Die Liquidationskosten von Garantien sind im Vergleich zur Liquidation von Gewerbeimmobilien oder Firmenbeständen gering. Da die Liquidation von Garantiekrediten schnell und billig ist, könnten Banken die Liquidation einer Umschuldung vorziehen. Unternehmen, die heute einen Garantiekredit erhalten, können später immer noch liquidiert werden. Es ist daher wichtig, dass sich Garantieprogramme nicht zu schnell auszahlen.

Thomas Mosk hat seine Promotion an der Universität Tilburg in Finanzwissenschaften abgeschlossen und arbeitet an der Goethe-Universität Frankfurt sowie bei SAFE.

Blogbeiträge geben die persönlichen Ansichten der Autoren wieder und nicht notwendigerweise die von SAFE oder seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.

Quellen

Boot, A., Carletti, E., Kotz, H., Krahnen, J., Pelizzon, L., Subrahmanyam, M., Corona and Financial Stability 2.0: Act jointly now, but also think about tomorrow, Policy Letter No. 79.

Ioannidou, V., J. M. Liberti, T. Mosk, J. Sturgess, 2018, Intended and Unintended Consequences of Government Credit Guarantee Programs, in Finance and Investment: The European Case, edited by Mayer, C., S. M. Onado, M. Pagano, and A. Polo.

Lelarge, C., D. Sraer, D. Thesmar, 2010, Entrepreneurship and Credit Constraints. Evidence from a French Loan Guarantee Program, Working Paper, MIT Sloan.

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