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Hoppla!... Wir tun es schon wieder. Angriff auf die Bankenunion vor dem BVerfG

Tobias Tröger: Selbst leidenschaftliche Europäer können etwas lernen, weil das Gericht bereit ist, einen genaueren Blick in den Maschinenraum der Zentralbank zu werfen

Herkömmlicherweise bezeichnet man die USA als die sogenannte „Prozessnation“. Geht es um die Integration des Euroraums, scheinen jedoch auch die Deutschen geneigt zu sein, Meinungsverschiedenheiten vor Gericht auszufechten. Die ständige Rechtsprechung, die die Rolle des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) als Bollwerk gegen schwerwiegende europäische Eingriffe in die verfassungsrechtlich garantierten Grundrechte oder die deutsche „Verfassungsidentität“ herausarbeitet, bereitet den Nährboden für juristische Angriffe dieser Art (Analyse der Judikatur bei Mehrdad Payandeh (2017)‚ The OMT Judgement of the German Federal Constitutional Court’, 13 EuConst 400). EU-Maßnahmen, die das Ziel einer immer engeren Union vorantreiben, können ohne Verrenkungen als Beschneidung der demokratischen Teilhabe auf der Ebene der Mitgliedstaaten, insbesondere des Wahlrechts (Art. 38 Abs. 1 Grundgesetz – GG), dargestellt werden.

Der jüngste Vorstoß in diese Richtung betrifft die beiden bisher errichteten Säulen der europäischen Bankenunion, den einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) und den einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM). Die Verfassungsbeschwerde zielt  darauf ab, sowohl die SSM-Verordnung 2013/1024/EU als auch die SRM-Verordnung 2014/806/EU als ultra-vires-Akte, mit anderen Worten als Übertragungen von Hoheitsrechten, die über den nach dem GG zulässigen Umfang hinausgehen, zu Fall zu bringen. Wie in bisherigen Angelegenheiten der „engen Zusammenarbeit“ zwischen dem BVerfG und dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) kann man die Frage aufwerfen, was es für die übrigen 27 Mitgliedstaaten bedeuten würde, wenn das BVerfG der Beschwerde stattgibt und EU-Recht auf Grundlage deutschen Verfassungsrechts für ungültig erklärt. Darüber hinaus wirft der Fall methodische Grundsatzfragen auf, die besondere Aufmerksamkeit verdienen.

Der Angriff auf die SSM-Verordnung erfolgt indirekt. Er beruht auf der Behauptung, die neue Verantwortung der Europäischen Zentralbank (EZB) für die Aufsicht über die größten Banken des Euroraums beeinträchtige die geldpolitische Zuständigkeit der EZB, in deren Rahmen die  Preisstabilität vorrangig zu gewährleisten ist (Art. 127 Abs. 1 AEUV). Die vermeintliche Beeinflussung der Verfolgung der  geldpolitischen Ziele der EZB durch ihre Aufsichtsaufgaben ist insofern relevant, als der deutsche Gesetzgeber die Zuständigkeit für die Geldpolitik nicht auf die EZB übertragen kann, wenn diese supranationale Institution nicht primär auf Sicherstellung der Preisstabilität verpflichtet ist (Art. 88 S. 2 GG). Das BVerfG hält die Beschwerde für nicht offensichtlich unbegründet und hat eine mündliche Verhandlung für den 27. November anberaumt. Dies sollte, unabhängig davon, wie man zur Begründetheit der Beschwerde steht, als positives Signal gewertet werden! Das BVerfG zeigt nämlich, dass es bei der Beurteilung von Fragen des Zentralbankenrechts und der Finanzmarktregulierung keinen formaljuristischen Ansatz wählt, sondern vielmehr bereit ist, dahin zu gehen, wo es weh tut und einen genaueren Blick in den Maschinenraum einer für Geldpolitik und Aufsicht zuständigen Zentralbank werfen will. Bei oberflächlicher Betrachtung hätte das BVerfG die Beschwerde unmittelbar abweisen können, ohne auf die Details des vorgetragenen Sachverhalts einzugehen. Schließlich hat sich das geschriebene Recht mit der klaren Festlegung des vorrangigen geldpolitischen Ziels der EZB im Primärrecht nicht geändert. Vielmehr wird diese Rechtslage auch in Erwägungsgrund 65 der SSM-Verordnung explizit bestätigt. Was sich jedoch geändert hat, ist der tatsächliche Kontext der praktischen Rechtsanwendung.

In der Literatur ist vielfach belegt, dass und inwieweit Motive der Aufsicht geldpolitische Entscheidungen beeinflussen können, wenn eine einzelne Institution mit beiden Aufgaben betraut ist (wesentliche Beiträge stammen von Charles Goodhard and Dirk Schoenmaker (1995)  ‘Should the Functions of Monetary Policy and Banking Supervision Be Separated?’, 47 Oxford Econ Papers 539; Alan S. Blinder (2010) ‘How Central Should the Central Bank Be?’, 48 JEL 123): Die mit der Aufsicht betraute Zentralbank kann harte Aufsichtsentscheidungen vermeiden oder zumindest aufschieben – oder gar ihre eigene defizitäre Aufsichtstätigkeit verdecken – indem sie die Geldpolitik lockert und damit de facto ihren Fokus auf das Inflationsziele verschiebt. Wie viel Wirkmacht den konfligierenden Anreizen tatsächlich zukommt, ist naturgemäß höchst kontextabhängig. Diese hängt beispielsweise von dem spezifischen institutionellen Arrangement ab, insbesondere der Effektivität einer organisatorischen Trennung von Geldpolitik und Aufsichtsfunktion innerhalb der Zentralbank (skeptische Analyse der EZB in dieser Hinsicht bei Gerrit Tönningsen (2018) ‘Trying to Square the Circle: The ECB’s Janus-Faced Character post SSM and its Implications for Effective Banking Supervision’, European Banking Institute Working Paper No. 27). Zudem ist es selbst wenn sich die beschriebenen Gefahren realisieren sollten eine weitere, normative Frage, ob sie ein Ausmaß erreichen, das eine Bewertung dahingehend zulässt, dass die Preisstabilität nicht mehr länger das vorrangige Ziel der EZB im Sinne des Gesetzes ist.

Wie dem auch sei (für eine eingehende Diskussion der Frage und einen innovativen Vorschlag zur Lösung der vermeintlichen Friktionen siehe Matthias Goldmann (2018) ‘United in Diversity? The Relationship between Monetary Policy and Prudential Supervision in the Banking Union’, 14 EuConst 283, 296-305), ein positiver Gesichtspunkt des neuen Verfahrens sollte jedenfalls darin gesehen werden, dass das BVerfG bereit zu sein scheint, sich auf eine vollständig kontextualisierte, funktionale Analyse einzulassen. Sollte das Gericht tatsächlich in diese Richtung streben, wäre es sehr viel besser auf die Herausforderungen einer zeitgemäßen Anwendung von Zentralbankenrecht und der Finanzmarktregulierung eingestellt, als manche anderen europäischen Gerichte (siehe Tobias H. Tröger (2017) ‘How Not To Do Banking Law in the 21st Century - The Judgement of the European General Court (EGC) in the Case T-122/15 – Landeskreditbank Baden-Württemberg ‒ Förderbank v European Central Bank (ECB)‘, SAFE Policy Letter No. 56).

Tobias Tröger ist Programmdirektor "Corporate Governance and Corporate Finance" am Research Center SAFE.

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