Mehr als zehn Jahre nach dem Beginn der Finanzkrise hat sich die Lage der Öffentlichen Haushalte nur wenig gebessert: Nach wie vor sind weltweit viele Länder stark verschuldet, nach Zahlen des Internationalen Währungsfonds Japan am stärksten mit fast 240 Prozent gemessen am Bruttoinlandsprodukt. Mitte Mai standen die theoretischen und historischen Perspektiven der öffentlichen Verschuldung im Mittelpunkt einer wissenschaftlichen Konferenz an der Goethe-Universität Frankfurt. Sie wurde gemeinsam vom House of Finance, dem Institut für Bank- und Finanzgeschichte sowie dem Forschungszentrum SAFE organisiert. Insgesamt wurden sechs Studien vorgestellt und diskutiert; darunter waren Arbeiten zu Staatsanleihen, öffentlicher Verschuldung und Landesteilungen, Fallstudien zur Verschuldung in Italien und Deutschland, eine Arbeit über den Zusammenhang von öffentlichen Schulden und Finanzstabilität sowie eine Analyse zur Staatsverschuldung im Laufe der Jahrhunderte. Unterstützt wurde die Konferenz vom Bankhaus Metzler und der Friedrich Flick Förderungsstiftung. Michael Klaus vom Bankhaus Metzler eröffnete die Konferenz mit einem Grußwort; darin unterstrich er die Aktualität des Themas und wies auf die ungelöste Schuldenproblematik in den USA und Europa hin.
Keine typische Schuldenkrise
In einem Vortrag sprach Kris Mitchener, Professor an der Leavey School of Business der Santa Clara Universität, über die langfristigen Perspektiven der Staatsschuldenkrise in der Europäischen Union. Diese hätte eigentlich keine Überraschung für die Märkte sein dürfen. Schließlich seien zahlungsunfähige Staaten historisch gesehen keine Ausnahme gewesen. „Seit 1820 gab es 248 externe Zahlungsausfälle von 107 Staaten und Kolonien“, sagte Mitchener. Allerdings hätten die Märkte dieses Risiko nur langsam eingepreist und europäischen Peripheriestaaten wie Griechenland oder Portugal lange annähernd gleiche Finanzierungsbedingungen wie Deutschland gewährt. Die Spreads seien aber mit dem Ausbruch der Finanzkrise gestiegen – jedoch nicht in Ländern wie Deutschland, Frankreich oder dem Vereinigten Königreich, deren Kreditinstitute besonders viele faule US-Immobilienkreditpapiere in den Büchern hatten.
Aus diesem Grund sieht Mitchener die Eurokrise nicht als eine typische Schuldenkrise, die sich über die Grenzen hinweg verbreitetete durch eine gemeinsame Risikoexponierung. „Die Eurokrise hatte ihre eigene Dynamik“, sagte Mitchener und erinnerte an den Beitritt Griechenlands im Jahr 1999. Ab 2000 habe das Land einerseits ein Schuldenniveau aufgewiesen wie ein Nicht-Mitglied der Währungsunion, während es ähnliche Finanzierungsbedingungen am Markt vorfand wie die übrigen Mitglieder. Zugleich näherten sich in den Folgejahren die Inflationsraten in den Mitgliedstaaten der Währungsunion an, und ebenso die Finanzierungszinsen. „Das zeigt, dass die Märkte annahmen, dass es implizit kein Ausfallrisiko von Staatsschuldentiteln von Mitgliedern der Währungsunion geben könne“, sagte Mitchener.
Er skizzierte mehrere Aspekte, die aus seiner Sicht neu oder ungewöhnlich an dieser Krise waren. Erstens handelte es sich um eine Schuldenkrise entwickelter Staaten – Zahlungsausfälle hatte es in den Jahren vor der Eurokrise in Schwellenländern gegeben, wie etwa Russland oder Argentinien. Zweitens handelte es sich um eine Krise ohne Zahlungsausfall. Griechenland hatte bis 2012 keine Rückzahlungsraten verpasst oder andere Pflichten verletzt, allerdings dann neue Kreditbedingungen verlangt. Er wies auch darauf hin, dass die veränderten Finanzierungsbedingungen des Staates sich auch auf die Realwirtschaft auswirken und einen Einbruch des Outputs nach sich ziehen. So habe Griechenland 20 Prozent des Bruttoinlandsprodukts seit 2008 eingebüßt.
Außerdem bezeichnete Mitchener „Finanzialisierung“ (Financialization), also die zunehmende Bedeutung finanzieller Motive von Finanzmärkten, Finanzinstitutionen sowie deren Akteuren für die nationale wie internale Wirtschaft, als kennzeichnend für die Eurokrise. Dies treffe auch zu für den sogenannten Staaten-Banken-Nexus („doom loop“), durch den Kreditinstitut und Staat in eine wechselseitige Abhängigkeit durch hohe Bestände von Staatschuldentiteln in der Büchern der Banken geraten. „Es sieht so aus, als dass uns diese Themen auch in den nächsten Krisen begleiten werden“, sagte Mitchener.
Riskoverschiebung in der Krise
Claudia Buch, Vizepräsidentin der Deutschen Bundesbank, sprach über den Zusammenhang von privaten und öffentlichen Schulden und die Implikationen für die Finanzstabilität. Finanzkrisen würde eine Entkopplung der Verschuldung von den wirtschaftlichen Fundamentaldaten vorausgehen; außerdem würde der Abbau des Fremdkapitals nach der Krise die Produktion beeinträchtigen. In ihrem Vortrag zeigte sie, dass die Trends von privater und öffentlicher Verschuldung international sehr unterschiedlich verlaufen. Deutlich sei, dass Rezessionen nach einem Kreditboom schwerwiegender seien und höhere soziale Kosten verursachen würden, als normale Rezessionen.
In einer Krise würden sich die Risiken tendenziell vom privaten auf den öffentlichen Sektor verschieben, sagte Buch. Implizite staatliche Unterstützung für Kreditinstitute würde explizit. Die makroprudenzielle Politik, so Buch, sei die erste Verteidigungslinie gegen finanzielle Instabilitäten. „In einer Währungsunion ist sie besonders wichtig“, sagte Buch, zumal wenn diese sich durch eine gemeinsame Währung und nationale Fiskalpolitik auszeichne und wenn sie in einem hohen Maß finanziell integriert sei. Finanzstabilität sei nur durch eine enge grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu erreichen, wie sie etwa im Rahmen des European Systemic Risk Board oder des Financial Stability Committee bestehe.
Verschiedene Ziele der Schuldenaufnahme
Aus einer historischen Perspektive betrachtete Barry Eichengreen das Thema der öffentlichen Verschuldung. Der Professor für Wirtschaftswissenschaften und politische Wissenschaften an der University of California, Berkeley, der in diesem Jahr die Gastprofessur für Finanzgeschichte am House of Finance der Goethe-Universität hält, stellte zusammen mit Asmaa El-Ganainy eine Forschungsarbeit vor. Darin analysieren die Forscher öffentliche Verschuldung im Laufe der vergangenen Jahrhunderte. Vor dem 19. Jahrhundert hätten Staaten Verschuldung insbesondere genutzt, um ihre Grenzen zu sichern, Kriege zu führen und das eigene Überleben zu sichern.
Das 19. Jahrhundert dagegen sei als Übergangsperiode zu verstehen, sagte Eichengreen. Zwar hätten Staaten ebenso Geld für Kriege geliehen, aber sich auch stärker verschuldet, um in Infrastruktur und Bildung zu investieren. Eichengreen sagte, dass die Verschuldung schließlich im 20. Jahrhundert stark angestiegen sei, einerseits als Resultat großer Kriege, andererseits durch Entwicklungsinitiativen. Eine große Rolle für die Verschuldung spielten in dieser Zeit zudem Rezessionen, Banken- und Finanzkrisen. Im späten 20. und 21. Jahrhundert habe sich der Fokus erneut verschoben: Nun sei die Verschuldung zum ersten Mal angestiegen für eine Ausweitung der Sozialausgaben, wie Alters- und Gesundheitsversorgung oder andere soziale Dienstleistungen.
Eine genauso lange Geschichte wie die Verschuldung habe das Schuldenmanagement: Regierungen von Staaten hätten mit wechselhaften Erfolg versucht, die aufgenommenen Kredite zurückzuzahlen. Zwar gäbe es historisch viele Beispiele von Zahlungsausfällen und Restrukturierungen. Fälle wie das Vereinigte Königreich, Frankreich oder die USA zeigten jedoch, dass es möglich sei, auch über einen langen Zeitraum den Schuldendienst zu bedienen und hohe Kredite zurückzuzahlen. Dazu sei neben der politischen Bereitschaft, über längere Zeiträume Haushaltsüberschüsse zu erzielen auch Glück nötig, sagte Eichengreen, nämlich das Ausbleiben von Krisen und Kriegen. Auch schnelles Wachstum, Inflation und finanzielle Repression, wie beispielsweise nach dem Zweiten Weltkrieg, seien Mittel gewesen, Staatsschulden zu reduzieren.
Letztere Instrumente seien heute aber weniger erfolgversprechend, sagte Co-Autorin Asmaa El-Ganainy vom Internationalen Währungsfonds. Ein größerer Anteil der Staatsschuld werde heute von Gläubigern aus dem Ausland gehalten; außerdem würde eine solche Strategie die Finanzstabilität gefährden.
Ausgewählte Präsentationen der Konferenz:
Barry Eichengreen and Asmaa El-Ganainy
